제5차 G20 정상회의가 지난 11월11~12일 양일간 서울에서 개최됐다. 이번 회의에는 20개 회원국 외에도 5개 비회원 초청국과 7개국제기구 대표 등 32개 국가 및 기관이 참여해 20개항에 달하는 선언문, 74개항의 합의문, 3개의 부속서를 발표하고 종료됐다. 개최국인 한국만이 아니라 세계는 이번 회의를 성공적으로 평가한다.여기서는 각 주체별로 이번 회의의 성과를 짚어보고 남은 과제는무엇인지를 점검해본다.
Point 1. G20의 성과
G20을 일부 정치학자들은 글로벌 거버넌스(국정관리체계)의 새버전으로 간주한다. 제2차 세계대전 이전의 거버넌스 구조가 버전 1.0이라면 제2차 세계대전 이후 냉전시대의 글로벌 거버넌스는 버전 2.0다. 그리고 G20 정상회의는 냉전체제 붕괴 이후 국제사회를 운영하게 될 새로운 글로벌 거버넌스로 등장한 것이라는 해석이다.
일반적으로 새로운 글로벌 거버넌스는 위기를 통해서 등장하는 특징이 있다. 냉전시대 서방진영을 관리한 G7 체제는 1970년대 오일쇼크가 등장배경이다. G20도 글로벌 금융위기를 계기로 새로운글로벌 거버넌스로 등장했다. 그러나 G20이 3.0버전인지 아니면2.5버전인지는 아직 모른다. 즉 G20이 실제로 새로운 글로벌 거버넌스로 정착할 것인지 아니면 안정적인 새로운 체제로 이행하기위한 중간단계인지는 시간이 가봐야 안다는 것이다. 결국 G20은스스로 자신의 효용성을 입증해야 글로벌 거버넌스 버전 3.0으로서 입지를 굳히게 된다.
서울 정상회의는 글로벌 거버넌스로서 G20의 역량을 시험받은 중요한 무대였다. 서울 정상회의는 시작도 하기 전에 환율문제의 해법과 합의 가능성을 두고 긴장이 고조됐다. 특히 지난 10월 경주재무장관회의에서 거론된 경상수지 가이드라인은 국제사회의 논쟁을 격화시킨 불쏘시개 역할을 했다. 경상수지의 흑자나 적자가GDP의 4%를 상회하는 경우 정책적 변화를 위한 지표로 삼자는 제안은 시장간섭적 발상으로 비난받았다. 그러나 글로벌 불균형이심화되는 상황에서 예시적 가이드라인은 필요하다는 주장도 제기됐다. 각국 지도자들은 이미 한국 땅에 도착하기 전부터 언론을 통 해 기선을 잡기 위한 논쟁을 전개하고 있었다.
IMF의 쿼터 개혁도 관심의 핵이었다. 아무리 각국의 경제력이 바뀌었더라도 이미 보유한 쿼터를 내놓으라는 데 순순히 응할 나라는 없다. 수년 동안 논의가 진전을 보지 못한 이유다. 이번 서울 정상회의에서 이 문제 하나만 해결해도 엄청난 성과가 될 것이라는의견이 지배적이었다. 이미 지난해 9월 미국 피츠버그 회의에서선진국들이 보유한 IMF 쿼터 5%를 신흥국에 이양한다는 합의가있었다. 그러나 그동안 아무런 구체적 진전이 이루어지지 않았다.서울에서의 합의와 이행 여부에 세계의 이목이 집중되고 있었다.다른 의제들도 이해관계의 충돌이 없었던 것이 아니다.
금융시장의 새로운 규제 도입에 대해서는 금융산업이 발달한 국가들이 꺼려했다. G20 내에서 이러한 이해관계의 충돌은 단순히 선진국과신흥국 간에만 발생한 것이 아니다. 경상수지 흑자국과 적자국, 자 유변동환율국과 관리변동환율국 등 다양한 갈등이 존재한다. 영국 <파이낸셜타임즈>가 G20 국가들 간에 7개의 대립축이 있다고거론할 정도다. 이렇게 복합적이고 중층적 이해 충돌 구도는 G20내에서의 합의를 어렵게 만드는 요인이다. 따라서 합의의 도출 능력이 결국 G20의 유용성과 지속 가능성을 결정하게 된다.서울 정상회의는 특히 환율 이슈에 대한 합의를 도출하지 못하면G20의 존립이 불안해질 수 있는 시험대였다. 그로 인한 세계경제의 혼란도 피할 수 없게 될 상황이었다.
그러나 서울 정상회의는첨예한 갈등구도 내에서도 가장 많은 합의를 도출하고 막을 내렸다. 환율문제는 밤샘회의 끝에 기본적인 해결 방향과 원칙에 합의할 수 있었다. IMF 쿼터 개혁은 이미 경주에서 있었던 재무장관회의에서 합의를 도출했다. 서울 정상회의는 제시된 모든 이슈들에서 다양한 합의를 이끌어 내면서 글로벌 최상급 경제포럼으로서의역할을 성공적으로 감당했다. 서울 정상회의는 G20이라는 글로벌거버넌스가 버전 3.0으로 한 발 다가가도록 만든 성과를 거뒀다.G20 정상회의는 이제 버전 2.7 정도로 업그레이드 됐다.
Point 2. 신흥국의 성과
G20은 선진국으로부터 신흥국으로의 경제 권력이 이동한 대표적사례로 간주돼 왔다. 그러나 지난 4차 회의까지는 신흥국이 선진국에 비해 더 많은 역할을 한 것은 없었다. G7에서 참가국 숫자만증가했을 뿐 여전히 선진국이 의제를 제시하고 논의를 주도했으며회의의 결론도 신흥국에 특별히 유리한 것도 없었다.
G7에서 참가국 숫자만 증가했을 뿐 여전히 선진국이 의제를 제시하고 논의를 주도했으며 회의의 결론도 신흥국에 특별히 유리한 것도 없었다. 물론 그동안은 글로벌 금융위기와 경제위기의 극복이 가장 중요한 과제였으므로 모두 동일한 문제를 마주하고 있었기 때문이기도 했다.
한국에서 개최된 제5차 G20 정상회의에서 G20의 정체성이 발현됐다. 우선 제5차 G20 정상회의의 의장국으로 신흥국인 한국이 결정된 것이다. 신흥국이 의장국을 담당한다는 것은 다양한 함의를 지니고 있다. 의장국에게는 의제 결정을 주도하고, 합의 과정을 구성하고, 정상회의를 운영하는 권한이 함께 주어지기 때문이다. 형식적 측면에서 보면 전 의장국, 현 의장국 그리고 차기 의장국으로 구성되는 트로이카라고 불리는 의장단에서 의제를 결정한다. 이렇게 결정된 의제는 회원국들에게 회람되고, 적극적인 반대가 없으면 의제로 확정된다. 그러나 이 과정에서 의장국이 사실상 가장 큰 영향력을 가진다.
한국은 신흥국들에게 가장 부담이 되는 외환시장 안정문제를 해결하기 위해 글로벌 금융 안전망의 도입을 의제로 설정했다. 자국 통화가 국제적 호환성을 갖고 있는 선진국들에게는 이 의제가 큰 의미가 없다. 하지만 국제적 호환성이 없는 통화를 사용하는 신흥국들은 외환의 획득 가능성이 금융위기를 당하느냐 마느냐를 결정하는 중요한 문제다. 한국은 신흥국 경제의 안정이 결국 세계경제의 안정에 필수조건이라는 점을 강조해 신흥국이 필요로 하는 의제를 확정할 수 있었다. 그리고 정상회의를 통해 필요한 결과를 도출했다.
개발의제는 지금까지 선진국들의 전유물이었다. 빈곤국을 지원할 경제력을 갖고 있었기 때문이다. 그러나 신흥국들이 개발 지원금의 공여국 대열에 합류하면서 저개발국의 개발 문제에 대한 신흥국의 영향력도 확대되기 시작했다. 근래에는 개발의제를 다루는 관점에서 선진국과 신흥국이 차이를 보이고 있다. 선진국은 저개발국에 대한 인도적 지원과 사회 개발이 주된 관심사다. 실제로 유엔이 제시한 새천년 개발계획은 사회개발적 관점이 큰 비중을 차지하고 있다. 그러나 신흥국들은 지원에 대한 의존성을 단절할 수 있는 자립능력의 배양에 더 관심을 둬야 한다는 입장이다.
특히 한국은 한때 빈곤국이자 수원국에서 지금은 공여국이 된 경험을 통해 경제 개발에 우선권을 둬야 한다는 입장을 대표하고 있다. 그리고 저개발국 지원이 결국 향후의 새로운 시장을 육성하기 위한 투자라는 관점을 새로이 제시했다. 아프리카를 비롯한 저개발국가들은 개발 지원에 대한 새로운 방향을 환영했고 이번 서울 정상회의에서는 경제 개발에 주안한 행동계획들이 발표됐다. 개발에 대한 신흥국의 관점이 글로벌 스탠더드로 등장하는 성과를 거두게 된 것이다.
실질적 수혜면에서도 신흥국의 성과는 컸다. 가장 분명한 이득은 IMF의 쿼터 이전이다. 소위 브릭스 국가로 불리는 중국, 러시아, 브라질, 인도가 모두 쿼터 비중 10위권으로 진입했다. 이사석도 추가로 2석을 확보했다. 핫머니 규제에 대한 제도적 정당성도 얻게 됐다. 글로벌 금융 안전망의 도입으로 외환시장의 불안을 낮출 수 있게 됐다. 물론 이러한 일방향적인 신흥국의 수혜는 그동안의 G7 중심 글로벌 거버넌스가 G20 중심으로 재편되는 전환기에 있기 때문에 발생하는 현상이기도 하다. 그럼에도 신흥국들이 누린 분명한 성과임에는 틀림없다. 한국에서 개최된 제5차 G20 정상회의는 신흥국들에게 가장 많은 성과를 안겨줬다. 말로만 회자되던 경제 권력의 이동이 현실로 나타났고 신흥국은 이러한 변화의 분명한 수혜자가 됐다.
Point 3. 선진국의 성과
선진국이 거둔 가장 큰 수확은 세계경제에 대한 통제력이다. 물론 G20을 통한 통제력이다. 동서냉전 이후 G7은 점점 더 세계경제에 대한 통제력을 상실해왔다. 급기야 2008년 글로벌 금융위기의 발발 이후에는 위기의 불길을 번연히 보면서도 그 확산을 막지 못할 만큼 무기력한 상태였다. 그러나 G20의 출범 이후 금융위기를 극복하고 경제 침체의 심화를 막을 수 있었다. 이번 서울 정상회의에서는 환율전쟁의 확전을 막았고 금융시장의 불안을 잠재울 수 있었다. 아직도 세계경제의 60%를 차지하는 G7 국가로서는 세계경제를 안정시키고 금융산업의 불안을 차단할 수 있는 수단을 확보하는 것이 무엇보다 중요한 일이다. 서울 정상회의에서 세계경제의 관리능력을 확인한 것은 확실한 하나의 성과다.
환율문제와 글로벌 불균형을 정식의제로 끌어들인 것도 선진국들의 입장에서는 중요한 성과다. 선진국들, 특히 미국은 이미 제1차 G20 정상회의 때부터 글로벌 불균형과 환율문제를 의제로 제안해왔다. 그러나 중국을 비롯한 일부 신흥국들의 강력한 반대로 정식의제에 포함조차 시킬 수 없었다. 캐나다 토론토에서 개최된 제4차 정상회의 이후에는 중국의 반대로 환율문제를 의제로 올리지도 못한 사실에 대해 언론의 상당한 비판이 제기되기도 했다. 그러나 이번 서울 정상회의에서는 국제사회에 경쟁적 평가절하 분위기가 조성되면서 국제 여건이 압박한 탓도 있지만, 환율문제가 정식의제로 등장했다. 주최국인 한국이 이 주제의 논의를 꺼렸음에도 정식의제가 됐고 환율문제의 해결 방향에 대한 원칙과 향후 논의 방향이 결정됐다.
이제 환율문제는 G20 정상회의의 중심의제가 됐다. 아마도 내년 프랑스 G20 정상회의에서는 환율과 관련해 더 치열한 논쟁이 진행될 것으로 예상된다. 물론 환율문제와 더불어 글로벌 불균형 문제도 함께 논의될 것이다. 환율문제로 인해 중국은 그동안 미국 및 유럽 국가들과 심각한 갈등을 빚어 왔다. 중국은 환율 정책은 개별 국가의 정책적 주권에 속한다며 국제회의의 의제로 삼는 것 자체를 거부해왔다. 그러나 선진국들은 이제 G20을 통해 이 문제를 공식적으로 논의할 수 있게 됐다. 이번 서울 정상회의야말로 선진국들이 가장 큰 숙제로 여기는 문제를 평화적으로 해결할 수 있는 장이라는 것을 확인시켜주었다. 이는 미국 및 유럽의 선진국들에 무엇보다 큰 수확이다.
IMF의 쿼터를 내준 것은 선진국들에 손실이지만 현실을 받아들일 수밖에 없다. 그리고 IMF 개혁에 대해서는 이미 수년 동안 논의해온 탓에 어차피 쿼터 조정은 시간문제였던 측면도 있다. 여전히 미국이 거부권을 보유하고 있는 한 선진국들의 쿼터조정이 선진국들에 실질적인 피해를 가져올 가능성도 거의 없다. 선진국 입장에서도 손실은 최소화하고 거시적 이득을 확보한 셈이니 서울 정상회의에서의 성과가 적은 것은 아니다.
Point 4. 한국의 성과
가장 큰 성과를 거둔 것은 한국이다. 비록 서울 정상회의는 11월11일과 12일 이틀에 불과했지만 한국은 지난해 9월 피츠버그 정상회의 이후 1년2개월을 의장국으로 지냈다. 캐나다가 지난 제4차 G20 정상회의의 개최국이긴 했지만 한국이 공동의장국의 역할을 맡았기 때문에 의장국에 준하는 역할을 해왔다. 지난 1년2개월간 한국은 전 세계를 누비며 이번 정상회의를 준비했다. 국제사회에서도 G20 정상회의 의장국의 중요성을 인정해 대부분의 나라가 한국과의 협력을 환영하고 희망했다. 한국은 G20 정상회의를 통해 처음 글로벌 리더의 모임에 참가하게 됐지만 지난 1년간 국제사회의 리더가 알아야할 주요사항을 단기간에 속성과정으로 터득하는 성과를 거뒀다.
국제사회의 네트워크 구축도 큰 성과다. 글로벌 거버넌스의 변화과정에서 한국이 의장국을 담당하게 되자 대부분의 나라가 적극적으로 협력과 지원을 제공했다. 의제를 논의하거나 대안의 연구 그리고 설득과 동의를 요청하는 과정에서 한국은 G20 대부분의 국가들과 양자관계를 돈독히 할 수 있었다. 뿐만 아니라 아웃리치(외연확대)하면서 주요 국제기구나 지역적 대표성을 가진 기관들과도 적극적인 협력을 추진했다. 그 결과 한국은 영향력 있는 모든 국가나 기관들과의 국제적 네트워크를 한꺼번에 다 구축하는 성과를 거뒀다. 한국은 의장국의 역할을 준비하면서 글로벌 경제의 핵심사안에 대한 모든 주요 정보를 선진국들과 공유하는 혜택도 누렸다. 이를 통해 글로벌 경제에서 한국 경제 현실을 더 정확히 볼 수 있게 됐고 한국의 경제 정책에 이를 반영할 수 있게 됐다. 또한 지속적으로 우리가 필요한 정보를 구할 수 있는 네트워크도 구축돼 한국의 지식 축적에 큰 진보를 경험하게 됐다.
더 분명한 성과는 한국이 필요로 하는 국제 시스템을 만든 것이다. 한국은 글로벌 금융 안전망을 도입해 외환시장의 안정을 도모할 수 있게 됐다. 외환 유출입에 대한 규제도 가능하도록 합의를 이끌어 냈다. 한국이 의장국이어서 의제를 정하고 논의를 주도할 수 있었던 덕에 누리게 된 성과다.
의장국으로서 누린 가장 큰 성과 중 하나는 국제적 영향력의 확대다. 경제력을 비롯한 객관적 조건을 기준으로 보면 한국이 20개 국가 중 오히려 하위권에 속하는 것이 사실이다. 그러나 의장국으로서 적극적인 역할을 담당함으로 강대국 못지않은 영향력을 행사할 수 있었다. 그리고 이러한 영향력을 바탕으로 G20 내에서나 국제사회에서 우호적인 관계를 확대하는 영향력을 가질 수 있었다.
서울 정상회의의 성공을 통해 한국이 가진 여러 가지 역량을 세계에 보여주는 기회를 가진 것은 의장국만이 누릴 수 있는 성과다. 의장국으로서 개별국들간 이해관계 갈등을 조절해 합의를 도출하고 회의를 매끄럽게 운영한 것 등은 한국의 소프트웨어 측면의 파워를 확인하게 했다. 또한 IT 기술을 배경으로 한 첨단설비를 바탕으로 회의 참석자들의 불편을 최소화해 한국의 하드웨어 측면의 기술력을 보여줬다. G20 정상회의의 성공은 한국과 한국사회에 대한 국제사회의 신뢰를 제고하는 계기가 됐다. 신흥국으로서 글로벌 리더로 진입한 한국의 역량을 확인시켜줌으로써 한국의 위상을 제고한 것은 의장국으로서 한국이 누린 독점적 성과다.
Point 5. 향후 과제
이번 서울 정상회의가 남긴 과제도 있다. 먼저 G20의 제도화 필요성이다. 서울 정상회의에 참여한 모든 국가들이 나름대로의 성과를 누렸다. 모든 나라가 손실보다는 이득이 컸다. 당연한 결과다. 참여한 모든 국가의 윈-윈 구조가 가능해야 그 모임이 유지되고 발전할 수 있기 때문이다. 그러나 아직 G20 정상회의의 긍정적 성과가 지속되리라는 보장이 없다. 글로벌 거버넌스로 공고한 입지를 가지려면 지속적인 성과를 보장할 수 있는 근거가 있어야 한다. 이를 위해 G20의 제도화가 필요하다. 제도화의 가장 중요한 형태는 사무국 설치다. 단순한 행사 준비가 아니라 합의사항을 준수하고 이행하는 것까지 모니터링하고 점검할 수 있어야 한다. 즉, G20의 미래 성과가 투명하게 반영될 수 있도록 제도화가 필요하다.
신흥국은 새로 주어진 경제 권력에 대한 책임의식이 필요하다. G20이 발족되고 세계경제를 운영할 수 있는 권한을 갖게 된 것은 자국의 이득 추구만이 아니라 세계경제의 관리를 위한 책임도 공유해야 한다는 것을 알아야 한다. 신흥국들은 이제 자국의 정책 결정에서도 세계경제에 대한 책임을 함께 고려할 수 있는 성숙한 리더가 돼야 한다. 한국도 향후 G20 활용을 위한 제도적 대비가 필요하다. 글로벌 리더로서 한국의 역할은 첫걸음에 불과하다. 금년도 한국의 성과는 외부 환경면에서 의장국 권한이 주어졌고 내부적으로도 모든 역량을 쏟아 부을 수 있었기 때문에 가능했다. 그러나 이제는 G20의 일반 참여국으로서도 지속적인 성과를 거둘 수 있어야 한다. 이를 위해 국내에 G20 관련 전문연구센터라도 있어야 한다. 해마다 인사이동을 하는 공무원 제도를 보완해 이슈의 지속적 연구와 전략 개발 등이 필요하기 때문이다. G20 내에서 상대적으로 작은 나라인 한국이 지적 리더십을 유지할 있어야 향후에도 성과를 보장받을 수 있다.
아시아의 G20 대표들간 사전 회의체를 구성하는 것도 한국의 영향력 제고를 위한 방안이 될 수 있다. 적어도 한·중·일 간에라도 G20에서의 공동대응을 위한 협의체를 구성하는 것도 고려할만하다. 기존의 한·중·일 정상회의에서라도 공동대응 방안을 논의할 수 있다면 한국은 앞으로도 G20 내에서 20분의 1 이상의 역할을 할 수 있게 될 것이다.
